Convenção de Minamata sobre o Mercúrio
Marco regulatório

O Brasil assinou a Convenção de Minamata sobre o Mercúrio em outubro de 2013 e, embora a sua recente ratificação em agosto de 2017 pelo Congresso Nacional, o governo brasileiro está envidando esforços para antecipar algumas das diversas medidas que deverão ser tomadas quando o tratado for ratificado e entrar em vigor.

A elaboração do Projeto MIA Brasil - "Desenvolvimento da Avaliação Inicial da Convenção de Minamata sobre Mercúrio no Brasil" segue nessa direção, com seu Programa Executivo assinado em agosto de 2015 pelo Ministério do Meio Ambiente - MMA (órgão executor) com a Agência Brasileira de Cooperação - MRE/ABC, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA, atual ONU Meio Ambiente, como agência implementadora e o Fundo Global para o Meio Ambiente (Global Environment Facility - GEF).

A Análise do Marco Regulatório inclui a avaliação da situação normativa atual em comparação com as demandas estabelecidas no texto da Convenção de Minamata, e o respectivo diagnóstico quanto à necessidade de tomada de providências administrativas e normativas visando harmonizar o sistema legal preexistente às exigências da Convenção de Minamata sobre o Mercúrio, a fim de recomendar, finalmente, uma abordagem apropriada para cada ação necessária ao processo de implementação dos compromissos da Convenção de Minamata. Programaticamente, o trabalho é constituído de uma análise jurídica das decisões tomadas no âmbito do acordo internacional a ser ratificado, sobre as normas nacionais pertinentes previamente selecionadas, seguida da recomendação de medidas de sua adequação ao novo contexto da incorporação da Convenção de Minamata sobre o Mercúrio ao ordenamento jurídico nacional.

Para alcançar esse objetivo, foram analisadas inicialmente as obrigações impostas pela Convenção de Minamata às Partes, com vistas a identificar, em um primeiro momento, quais demandariam providências nacionais e, em um segundo momento, quais delas, à luz do quadro legal brasileiro, poderiam ser implementadas diretamente pela Administração e quais resultariam em um potencial conflito ou em lacuna normativa.

Foram identificadas as principais instituições brasileiras primariamente envolvidas na gestão de mercúrio ou que sejam de algum modo, representativas do setor governamental, do setor privado e do setor da sociedade civil. Em paralelo, foi realizado o levantamento da legislação federal e estadual pertinente ao mercúrio e seus compostos, com ênfase na legislação federal conforme os temas prescritos pela Convenção e as respectivas competências legislativas. O levantamento executado foi delimitado à mera identificação das normas pertinentes em vigor, não tendo sido avaliada a sua eficácia ou a eficiência das instâncias administrativas competentes para assegurar sua efetividade.

Para cumprir essa tarefa, optou-se por dividir em quatro grupos distintos as disposições da Convenção de Minamata quanto ao grau de obrigação das Partes de tomar medidas nacionais, quais sejam: (i) disposições que não prescrevem quaisquer obrigações de ação legislativa nacional para as Partes da Convenção, destinados a orientar a interpretação da própria Convenção, disciplinar o funcionamento da Conferência das Partes e do Secretariado, descrever os procedimentos e mecanismos de inter-relacionamento das Partes no âmbito da Convenção e estabelecer regras para todos os demais fins funcionais do sistema estabelecido; (ii) disposições que criam obrigações para as Partes que podem demandar medidas de natureza normativa ou não, dependendo do ordenamento jurídico nacional; (iii) disposições que possibilitam às Partes optarem por adotar medidas imediatas ou não; (iv) disposições com potencial de futuramente impor direta ou indiretamente obrigações de normatização nacional.

A identificação das instituições envolvidas possibilita avaliar as capacidades institucionais e políticas, no intuito de averiguar algumas das oportunidades e dificuldades na regulação do mercúrio em nível nacional, tornando relevante o detalhamento das funções, atribuições, responsabilidades e características destas instituições. A Análise lista as instituições e suas responsabilidades no âmbito dos dispositivos da Convenção de Minamata, classificando-as em governamentais pertencentes a Administração Federal, e paraestatais (ou quase não governamentais) e não-governamentais chave para a implementação da Convenção.

A contribuição para estratégias de gerenciamento e aplicação da lei com uma futura atualização da legislação dependerá do engajamento de todas as instituições identificadas. A coordenação e comunicação entre segmentos econômicos, ONGs e agências governamentais é reputado como um aspecto importante que aprimora o desempenho ambiental desses setores.

Com os levantamentos e análise preliminares trazidos nos tópicos precedentes, são sequencialmente avaliados os efeitos das disposições da Convenção de Minamata prescritivas de obrigações às Partes, comparando-as com o conteúdo prescritivo das normas brasileiras vigentes correlatas ao tema, resultando em recomendações de caráter administrativo e de caráter normativo. Uma vez verificado o grau de compatibilidade e suficiência da legislação brasileira em relação às disposições da Convenção de Minamata, são apresentadas diversas recomendações específicas, incluindo a proposta de adoção de uma norma regulamentadora geral para apoiar a implementação da Convenção de Minamata após sua ratificação. Algumas recomendações apresentam propostas adicionais para gestão do mercúrio, necessárias para garantir eficiente implementação de determinados dispositivos da Convenção. A norma regulamentadora deveria incluir dispositivos de proibição de operação de empreendimentos e garimpo de ouro com mercúrio que desrespeitem os dispositivos da Convenção de Minamata, aumentando as exigências de prestação de informação ao poder público. Também controlar a exportação de mercúrio, exigir alternativas técnicas e economicamente viáveis na fabricação de produtos e no uso de processos industriais que atualmente utilizam mercúrio, estipular as regras da logística reversa desses produtos, estabelecer prazo e critérios para a elaboração do Plano Nacional e sua revisão periódica, apontar o órgão responsável pelo inventário de emissões e liberações de mercúrio, as regras e critérios para o armazenamento do mercúrio excedente, e suas definições legais, as medidas a serem tomadas para a revisão de normas conflitantes tangencialmente identificadas, entre diversos outros dispositivos.

A Análise realizada mostrou que diversas obrigações da Convenção já encontram respaldo no arcabouço normativo brasileiro. Entretanto, também foram identificadas diversas lacunas que precisam ser preenchidas e ajustes que devem ser feitos na legislação existente para se afirmar que a legislação brasileira atende plenamente as exigências do cumprimento da Convenção após a sua ratificação e entrada em vigor. Foram identificados 68 dispositivos que demandam medidas a serem tomadas pela Parte. Para o cumprimento destes dispositivos, foram propostas 52 providências, sendo 34 administrativas e 18 normativas. O presente trabalho aponta quais medidas regulatórias precisam ser modificadas ou desenvolvidas, sem prejuízo de outras que possam vir a ser identificadas no futuro, e orienta as adequações pertinentes que devem ser feitas para garantir uma implementação plena dos compromissos da Convenção de Minamata.